בשבוע שעבר הגעתי לכנסת כדי להשתתף בדיוני וועדת חוקה חוק ומשפט בנוגע לחוק היועצים המשפטיים. לצערי, הגם שח״כ רוטמן, יו״ר הוועדה, הבטיח דיון פתוח בשינויים המוצעים, בפועל, ולמרות שהמתנו שעות רבות, אני, וכמוני אחרים, לא זכינו לדבר. השבוע הוועדה תעבור לדון בהצעות אחרות ונמסר כי לוין ורוטמן נחושים להעביר את כלל הצעות החוק בקריאה ראשונה תוך שבוע. על מה ולמה אצה לרוטמן וללוין הדרך, ומה הדחיפות הרבה? וודאי שכך לא נראים הליכים חקיקה סדורים, בטח ובטח הליכי חקיקה הבאים לשנות סדרי עולם (ומשטר).
אך אם השיח בכנסת מושתק, מוטב שיתנהל לכל הפחות בזירה הציבורית, ולכן אני מביאה כאן את הדברים שתכננתי לומר במהלך הדיון – לא עבור מנסחי ההצעות (שנראה שאינם מוכנים לשיח אמיתי או פשרות) אלא עבור הציבור.
הצעת חוק היועצים המשפטיים שניסח ח״כ רוטמן - ללא ליווי של הייעוץ המשפטי של הכנסת כפי שמקובל - היא לא פחות ממדהימה. וועדת חוק, חוקה ומשפט בראשותו מקדמת שינוי בחוק יסוד שמבקש בעצם לקבוע, בפשטות, שהממשלה והשרים לא כפופים יותר למרותו של החוק. על פי הצעתו של רוטמן הן השרים והן הממשלה יוכלו לבצע פעולות שהייעוץ המשפטי התריע והבהיר כי אינן חוקיות. אין בהצעה הזו סייגים, אין בה ניואנסים והיא גורפת לחלוטין. ההצעה מצטרפת להצעה נוספת, שטרם הונחה, ולפיה היועצים המשפטיים יהפכו למשרות אמון, כלומר, לעובדים שתלויים באופן מוחלט בשר שיכול לפטרם. בפועל מדובר בביטול עצמאות המוסד של ייעוץ משפטי לשלטון. ההצעה מבקשת לכאורה לקדם את המשילות, אבל בפועל היא מקדמת כרטיס חופשי לשחיתות ולכאוס. ההצעה תיצור מצב שבו מותר לשר לפעול בניגוד עניינים, מותר לו להעדיף מקורבים, מותר לו להטות מכרזים לחלק תקציבים באופן בלתי שוויוני ועוד. כשחוק היועמ״שים מונח על השולחן כחלק מחקיקה רחבה שכוללת גם פגיעה בעצמאותה של הרשות השופטת וצמצום הביקורת השיפוטית על פעולות הממשל, המשמעות של ממשל ללא יעוץ משפטי הופכת איומה ממש.
קשה למצוא מילים כדי לתאר עד כמה ההשלכות של חקיקה כזו הן הרסניות. מדובר בהנחתה של פטיש עשרה טון על מוסד חשוב המתקיים לאורך עשרות בשנים, על שדרה שלמה של עובדי ציבור נאמנים ומסורים, מקצועיים, בעלי ניסיון, בלתי תלויים, המשרתים נאמנה את הציבור. מדובר בביטול העקרון של הפרדה בין דרג מקצועי לדרג פוליטי. הדיבור על ״פקידים״ הפך לבון טון לאחרונה, מדברים אפילו על ״דיקטטורה של פקידים,״ בכך מנסים למחוק את התפקיד החשוב, הקריטי, של אנשי מקצוע, בהבטחת תקינות פעילות הממשל. ממשל שאין בו דרג פקידותי מקצועי עצמאי (יועמ"שים, חשבים, כלכלנים, ואחרים) הוא ממשל נטול כל רסן. הוא גם ממשל שיתקשה בפועל לקדם פעולות למען הציבור. ממשל כזה, אגב, גם חושף את עצמו לסיכונים רבים, שכן תפקיד הייעוץ המשפטי הוא גם להגן על הדרג הנבחר בכך שהוא מתווה להם כיצד להגשים את המדיניות שלהם במסגרת החוק. השינוי המוצע יהפוך את הממשלה מגוף שנהנה מחזקת תקינות המינהל, ממוסד המזוהה עם מינהל תקין ועם שלטון החוק, למוסד פורע חוק, המצפצף על כללי המשחק כדי לקדם אינטרסים פוליטיים.
איזו ממשלה שמצפה שהאזרחים יפעלו בהתאם לחוק מבקשת לשים את עצמה מעל לחוק, ולהרשות לעצמה לפעול בניגוד לחוות דעת של יועצים משפטיים? תאמרו – היועץ המשפטי אינו החוק. לכך אשיב – הייעוץ המשפטי, מתוקף המומחיות שלו, הוא הפרשן המוסמך של החוק. לייעוץ המשפטי כלים טובים יותר לקבוע מה אומר החוק לעומת שרים, מנכלים ואחרים. ואשאל, אם היועצים המשפטיים אינם מוסמכים לקבוע מהו המצב החוקי והם למעשה בגדר וועדת קישוט, משיאי עצות שלאיש אין חובה לשמוע להן, למה בכלל נדרש ייעוץ משפטי?
ההצעה נשענת, בין היתר, על הטענה כאילו היועץ המשפטי הוא היועץ של השר. ולכן, לא רק שהשר צריך למנות אותו כמשרת אמון, אלא שהשאלה אם להתייחס לחוות דעת משפטית של יועץ משפטי היא החלטה של השר או של הממשלה. אדגיש: היועץ המשפטי במשרד ממשלתי הוא לא עורך דין פרטי של השר, אלאיועץ משפטי למשרד. אומרים המציעים: אנחנו רוצים עורכי דין פרטיים, כמו בשוק החופשי, אנחנו רוצים לבחור בעצמינו ואנחנו לא רוצים ייעוץ משפטי שמפריע לנו למשול. יש באמירות האלו משהו מפתה, גם עבור הציבור, שאומר וודאי – היחסים בין עורך דין ללקוח דורשים אמון, למה שהשר לא יבחר בעצמו? לכך אשיב: אתם לא אנשים פרטיים! השר הוא לא אדם פרטי, הממשלה היא לא אדם פרטי. לשר יש כוח רב, ועם הכוח באה האחריות.
החלטות השר אינן החלטות פרטיות אלא החלטות שהוא מקבל כנאמן הציבור (ויודגש, כלל הציבור – אלה שבחרו בממשלה ואלה שלא). שר אינו פועל לקידום מטרות אישיות ואינו זכאי לכך שהמערכת הציבורית תאפשר לו לעשות ככל העולה על רוחו. הרשות השלטונית נדרשת לעמוד בכללים של המשפט הציבורי, ובראשם החובה לפעול במסגרת החוק, בהגינות, בסבירות, בשוויון, ללא אפליה וללא שיקולים זרים. תפקיד היועץ המשפטי להבטיח את כל אלה. כדי שיוכל לעשות זאת, על היועץ המשפטי לפעול לא רק במקצועיות, אלא גם מתוך אי תלות בדרג הפוליטי. אחרת, לא יוכל לבלום מהלכים מפוקפקים ובלתי חוקיים שהשר או המשרד מעוניינים לבצע. אחרת, לא יוכל לוודא כי המדיניות שנוקט המשרד רואה את האינטרס הציבורי הרחב ולא רק את עניינה של קבוצת מקורבים או בעלי אינטרסים.
כמי שמלמדת אתיקה מקצועית כבר קרוב ל 15 שנים, אני יכולה לומר, כי התפיסה שמקודמת על ידי ההצעה, לא רק שיש בה כדי להמציא מחדש את המשפט הציבורי והמינהלי, אלא שהיא גם מבקשת להמציא מחדש את המקצוע המשפטי. התפיסה לפיה עורכי דין הם ״חרב להשכיר״, ותפקידם ״לשכב על הגדר למען השר״, היא תפיסה שפסה מן העולם. כל עורך דין, גם עורך דין בשוק הפרטי, וודאי עורך דין בתאגיד, וודאי ווודאי עורך דין במגזר הציבורי, פועל תחת מערך מורכב של חובות אמון – כלפי הלקוח, כלפי הציבור, כלפי שלטון החוק וכלפי בית המשפט. בשל חובות האמון המרובות האלו, לעורכי דין תפקיד משמעותי במניעת הפרה של החוק (ולא רק בסיוע למי שהפר את החוק ונתפס).
כל אדם שעבד ברשות מקומית, בעסק קטן, בתאגיד גדול, כל אדם שפנה בעצמו לייעוץ משפטי, כל אדם כזה יודע – היועץ המשפטי הוא דמות קריטית בהתוויית מסגרת חוקית להגשמת מטרות. ניתן להתווכח עם היועץ, אפשר לומר שהוא ״נודניק״, אולם ברוב המוחלט של המקרים, אנשים ותאגידים מקבלים על עצמם את הנחיות הייעוץ המשפטי מתוך הבנה כי זוהי מומחיותו, מתוך הבנה שלפעולה בניגוד לעצת עורך דין עשויות להיות השלכות קיצוניות. במקרה של שרים, ההשלכות האלו יושתו לרוב על הציבור.
אני מאמינה, כי איש לא היה משקיע בתאגיד שהיה מפרסם ברבים כי הוא פועל ללא ייעוץ משפטי. אני מאמינה עוד, כי אלה מבין שרי הממשלה והעומד בראשה, המסובכים בעבר ובהווה בהליכים פליליים, פונים לייעוץ משפטי ולא על מנת לפעול בניגוד לחוות הדעת הניתנות להם. והנה, בכובעם הציבורי, הם מבקשים לעצמם את החופש שלא לפעול בהתאם לחוק, את החופש להחליט לאיזו חוות דעת משפטית עליהם להישמע ולאיזו לא. כולנו צריכים להיות מודאגים משלטון המבקש לפעול בהיעדר ייעוץ משפטי. כולנו צריכים לשאול מדוע מבקשת לעצמה הממשלה חופש פעולה שכזה והאם טובת הציבור היא שעומדת נגד עיניה.
הצגת כל התגובות