רק בחודש האחרון, הממשלה קבעה את הגבלת כהונת היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה ואף יזמה את סיום כהונתם של יועצים ותיקים באופן די מיידי.
>> למגזין המלא - לחצו כאן
ההחלטה שקודמה על ידי שר האוצר בצלאל סמוטריץ' זכתה לביקורת חריפה וכמובן להתנגדות היועצת המשפטית לממשלה. סמוטריץ' צבר כידוע ניסיון רב בעימותים מול המחלקה המשפטית למשרדו והיה נראה שהדבר ב'נפשו' הפוליטית.
הטריגר, המניע החזק שהוביל להגבלת תקופת הפעילות של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה, הגיע בעקבות המציאות הנוכחית הנהוגה בישראל.
היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה כפופים מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה – אך באופן מנהלי ומעשי כפופים למנכ"ל המשרד הרלוונטי בו הם מוצבים.
על פי הנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה, חוות הדעת של היועץ המשפטי של המשרד היא מחייבת. לפי תפיסה זו, אם היועץ המשפטי של המשרד קבע שפעולה זו או אחרת אסורה, על אף שאינה אסורה בפירוש בחוק, על המשרד הממשלתי לאמץ את החלטתו כאילו הייתה החוק עצמו.
חשוב להדגיש, כי עומדת לשר האפשרות לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לשנות את החלטתו של היועץ המשרדי.
הוויכוח הציבורי על היועצים המשפטיים
מזה מספר שנים שמתנהל בכלי התקשורת בכלל ובמסדרונות חדרי הדיונים בכנסת בפרט - ויכוח פוליטי וציבורי סביב הגדרת תפקידם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה.
כמו בכל דבר חוקתי, העמדות מתחלקות לשתי גישות מרכזיות. צד אחד טוען שמדובר בשומרי סף ואסור לגעת בהם – בעוד הצד השני טוען שהיועצים פוגעים במשילות ומונעים מנבחרי הציבור ליישם את המדיניות שבגללה נבחרו.
בפועל, מהות התפקיד של היועצים המשפטיים הוא להיות אחראים להעניק כלים משפטיים להתוויית מדיניות השר, ומאידך עליהם להיות שומרי סף עבור האינטרס של הציבור הרחב.
בתוך זה, בהסכמים הקואליציוניים שפורסמו עם הרכבת הממשלה הנוכחית, נכללה הסכמה לפיה תקודם הצעת חוק שתהפוך את תפקידי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למשרות אמון, כך שמינוי והדחת יועץ משפטי ייעשו לפי שיקול דעת מנכ"ל המשרד, איש אמונו של השר הממונה.
ההסכמה הזו תחליף את המצב הקיים כיום שבו יועצים משפטיים במשרדי הממשלה – כמו מרבית המשרות בשירות המדינה – מתמנים באמצעות מכרז.
תחומי הסמכות בפועל של היועץ המשפטי במשרד ממשלתי
לפי מאמרם של ד"ר גיא לוריא ועו"ד דפני בנבניסטי שפורסם ע"י המכון הישראלי לדמוקרטיה. היועץ המשפטי במשרד ממשלתי אחראי על מספר תחומים מוגדרים.
1. עניני חקיקה
היועץ המשפטי של המשרד, אחראי על ניסוח הצעות חוק ממשלתיות בתחום משרדו, מכין חוות דעת משפטית על הצעות חוק רלוונטיות ומופיע בפני ועדות שרים.
2. ייעוץ משפטי
היועץ המשפטי מייעץ לשר ולשאר המשרד בשאלות משפטיות בתחומי פעולת המשרד, מנסח הסכמים בינלאומיים בתחומי המשרד ועוקב אחר ביצועם.
3. בדיקה ומעקב של מינויים הנעשים על ידי השר / מנכ"ל המשרד
לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, כל מינוי שאינו נבדק על ידי ועדת מינויים, אמור להיבדק על ידי השר האחראי לכך באמצעות היועץ המשפטי של המשרד ובאחריותו המקצועית.
היועץ המשפטי בוחן ובודק בין היתר האם למועמד יש היכרות וקשר אישי, עסקי או פוליטי לשר המעורב במינוי או לחבר אחר בממשלה.
4. חוזים, הסכמים והסדרים עליהם חותם מנכ"ל המשרד
היועץ המשפטי במשרד, צריך להיות מעורב בעריכת חוזים בשורה ארוכה של פעולות כמו רכישת נכסים וציוד, העסקת קבלנים, ועוד.
5. הליכים אזרחיים וסכסוכים משפטיים בהם מעורב המשרד
היועץ המשפטי אחראי על מעקב אחרי הליכים משפטיים בתי משפט או מחוצה לו בהם מעורב המשרד, הוא גם מטפל בקשר בין הפרקליטות לבין בתי המשפט ומשרדו בעניין זה.
בנוסף, הוא מכין תביעות אזרחיות ומנהליות ועשוי לייצג את היועץ המשפטי לממשלה בתחומים אלה.
6. הליכים פליליים כמו תביעות וחקירות בהן מעורב משרד
היועץ המשפטי מכין תביעות ועשוי לייצג את היועץ המשפטי לממשלה בתביעות פליליות (בעצמו או על ידי עובדי לשכתו), וגם מקיים קשר עם גורמי חקירה בנושאים הנוגעים למשרדו.
שתי הגישות המרכזיות בעבודת היועץ המשפטי
למעשה, תפקיד היועץ המשפט במשרד מסוים, שונה מתפקידו של היועץ המשפטי לממשלה האמון על ייצוג הממשלה בערכאות משפטיות מגוונות ובענייני חקיקה.
הגדרת היועץ המשפטי למשרד ממשלתי מפוצלת לשתי גישות, כך עולה מהתחקיר שערך איש התקשורת אסף נתיב ופורסם באתר 'שקוף'.
הגישה המורחבת - משמעותה שהיועץ המשפטי לאותו משרד, עובד עבור כלל הציבור ולא עבור השרים העומדים בראשות אותו תחום. לפי גישה זו, תפקידו של היועץ המשפטי כפול – מצד אחד לשרת את המשרד עליו הוא מופקד ובמקביל לייצג את האינטרס של הציבור כולו.
במילים פשוטות, לפי גישה זו היועץ המשפטי הוא שומר סף. מעין מאבטח לענייני מינהל תקין. הוא אמור להציב בראש מעייניו את האינטרס הכללי ולדחות את האינטרס המיידי, הצר, של השר הממונה על המשרד בו הוא עובד.
המשוואה הפשוטה היא שהיועץ המשפטי בעצם מנסה בהחלטותיו לכוון לפסיקת בית המשפט - ככל שהנושא הנדון יגיע לפתחו.
בהגדרה זו, היועץ הוא גם הפוסק לטוב ולמוטב בענייני המשרד.
מול הגישה הרחבה, קיימת גם הגישה הצרה - משמעותה היא שהיועץ המשפטי משרת לפני הכל את האינטרס של המשרד הממשלתי.
היועץ כפוף ופועל מכוח מנכ"ל המשרד וההשכלה כמו גם חוות דעתו של היועץ מכוונות לטובת השר הממונה על המשרד שהוא בעצם הבוס על ההחלטות המתקבלות. בתפיסה זו, היועץ המשפטי משרת את השר באותו דפוס פעולה של עורך דין פרטי למרשו.
בגלל זה, תפקידו של היועץ המשפטי במשרד, לפרש את החוק באופן היעיל ביותר להגן על מדיניות השר הממונה, ולמצוא דרכים משפטיות יצירתיות שיאפשרו לבצע את ההחלטות שהתקבלו במישור הפוליטי והמדיני.
לצד זאת, היועץ תמיד אמור להגיש את חוות הדעת החוקית תאפשר את אותה פעילות וגם בהתאם לכללי האתיקה.
הפלוסים והמינוסים בשתי הגישות
בגישה הרחבה - יועץ משפטי עצמאי שהוא בעצם בלתי כפוף לשר הממונה, עשוי לצמצם ולכווץ את דרכי הפעולה החוקיים במשרד משיקולים אידאולוגיים או אישיים.
בגישה הצרה - יועץ משפטי הכפוף ישירות לשר ופועל רק מכוח סמכותו, עלול להחליש את האינטרס הציבורי ולמתוח את חבל החוק במטרה להכשיר ולהעניק לגיטימציה חוקית למדיניות השר הנוכחי על חשבון הציבור.
באופן עקרוני, מסתבר שאם יהיו טעויות בגישה הצרה - בה בעצם היועץ כפוף נטו לשר ולאינטרס הממשלתי הפרטי – הנזקים יהיו קשים ומשמעותיים על חשבון הציבור.
לדוגמה, אם השר יחליט להחליש ציבור או אוכלוסייה מסוימת והיועץ המשפטי יאשר, יכול שתהיה בכך פגיעה משמעותית באמון הציבור בהתנהלות הממשלה.
מול זה, גם בגישה הרחבה, בה האינטרס הראשון והמהותי של היועץ המשפטי הוא טובת הציבור - עשויים להיות טעויות ופספוסים, כמו במקרה של הגבלת יוזמות חשובות של משרדי ממשלה.
ומה קורה במדינות העולם?
מרכז המחקר של הכנסת ביצע סקירה משווה על מעמד היועצים המשפטיים למשרדי ממשלה בשנת 2011, לבקשתו של שר התשתיות לשעבר עוזי לנדאו. מבין המדינות שנבדקו – אוסטרליה, בלגיה, בריטניה, ארה"ב וניו-זילנד – תבנית הייעוץ המשפטי אינו דומה לנהוג בישראל.
כמה דוגמאות מרחבי העולם:
אוסטרליה: מרבית השירותים המשפטיים מופרטים ויש חברה ממשלתית שמתחרה גם מול חברות פרטיות על מתן ייעוץ משפטי למשרדי הממשלה.
הגישה האוסטרלית הוא שילוב בין גישה צרה לגישה הרחבה – משרדי הממשלה רשאים לבחור את נותני השירות המשפטי ברוב מוחלט של המקרים, כאשר רק בחלק הקטן מהמקרים יש צורך בכך שהייעוץ המשפטי יינתן בהכרח על-ידי משרד המשפטים.
בלגיה: היועצים המשפטיים נבחרים ומתמנים ככלל עובדי המדינה – על פי חוק שירות המדינה (מכרז)– המינוי אינו פוליטי. מול זה, בניגוד לנהוג בישראל, חוות דעתם של היועצים המשפטיים הבלגיים אינה מחייבת את הנהלת המשרד הממשלתי ובמידת הנדרש, המשרד רשאי לשכור שירותים משפטיים חיצוניים.
ארצות הברית: היועצים המשפטיים העיקריים הם מינויים פוליטיים ישירים – כלומר הגישה הצרה.
בריטניה: כמו באוסטרליה ובלגיה, גם במדינה זו קיים שילוב בין שתי הגישות הרחבה והצרה. מחד, היועצים המשפטיים הם מינויים מקצועיים, של משפטנים הגדלים בשירות הציבורי הבריטי.
מאידך, היועצים המשפטיים במשרדים כפופים להנהלת המשרד הממשלתי (בניגוד למצב בישראל) והחלטותיהם אינן מחייבות את הנהלת המשרד. בנוסף, בבריטניה משרדי ממשלה רשאים, על פי שיקול דעתם, להעסיק עורכי דין פרטיים בייצוג בפני בתי המשפט.
>> למגזין המלא - לחצו כאן
לסיכום: מה שאפשר ללמוד מהסקירה הקצרה הזו על הנושא, הוא הדיון על גבולות תפקידם של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה – חשוב וערכי, אך כדי להתווכח צריך גם לדעת מה ההשלכות ולהכיר את הגישות השונות בנושא.