דו"ח המבקר: העורף לא מוכן לאיומי הטילים

המבקר, השופט בדימוס יוסף שפירא, מצא "פערים, חלקם משמעותיים, בהיערכות בתחום המיגון הפיזי, הגילוי וההתרעה ואף פינוי אוכלוסייה, אשר יש בהם כדי להגדיל את הסיכון לחיי התושבים בעת אירוע לחימה".

בהודעת המבקר, המלווה לדו"ח, הוסבר כי השריפות שפקדו חלקים נרחבים במדינה במהלך החודש שעבר הבליטו את הסכנות והאתגרים הניצבים בפני העורף האזרחי במצבי חירום. כך למשל הצורך לפנות עשרות אלפי בני אדם מאזורי מגוריהם, שהעלה אל פני השטח את המורכבות הרבה הכרוכה בפינוי אוכלוסייה. אי לכך החליט המבקר להקדים את מועד פרסום הדו"ח הזה ולפרסמו בנפרד מדו"ח "צוק איתן" שצפוי להתפרסם בעוד כמה שבועות.

בנושא מעורבות הדרג המדיני כתב המבקר כי למרות שהוחלט כבר לפני שנתיים וחצי ששר הביטחון יגיש תכנית עבודה שנתית ורב שנתית בנושא היא לא הוגשה עדיין. המבקר העיר כי כתוצאה מכך נפגעה מוכנות העורף לחירום.

המבקר הוסיף כי הממשלה והקבינט לא דנו בסדרי עדיפויות לשיפור מוכנות העורף לחירום. לדבריו, היעדר הדיונים בנושאים אלה בקבינט פגע ביכולתו של הדרג המדיני להבין את תמונת המצב המלאה של הסיכונים שבפניהם יעמוד העורף, ולקבל את ההחלטות הנדרשות כדי להתמודד עם סיכונים אלו.

עוד מצא המבקר כי הממשלה הקודמת, שגם בראשה עמד בנימין נתניהו, החליטה באפריל 2013 על הקמת ועדת שרים זמנית למוכנות הזירה אזרחית, שנועדה לעסוק בהכנת העורף האזרחי למצבי חירום למיניהם. המבקר מצא כי מאז מינוי שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, ועד תום כהונת הממשלה כונסה הוועדה פעם אחת. באוקטובר 2015 הוקמה הוועדה שוב – אבל ממועד הקמתה ועד חודש יולי האחרון היא התכנסה פעם אחת. המבקר העיר כי היעדר פעילות הוועדה פוגע בקבלת ההחלטות לקידום מוכנות העורף לחירום ובבקרה של הממשלה ושל הקבינט על כך.

גם בתפקוד המל"ל (המועצה לביטחון לאומי) נמצאו ליקויים. המבקר העיר כי נציגי מערכת הביטחון אינם מתייצבים לכל הדיונים שאליהם הם מוזמנים על ידי המל"ל בנושא העורף האזרחי ואינם מוסרים מידע מלא בכל הקשור למוכנות העורף והיערכותו לחירום לפי דרישת המל"ל.

המבקר הוסיף כי אי שיתוף הפעולה של משרד הביטחון עם המל"ל מנוגד לחוק המטה לביטחון לאומי ופוגע ביכולת המל"ל להציג תמונת מצב נכונה בפני הדרג המדיני בכל הנוגע למוכנות העורף לחירום. המבקר שפירא הדגיש כי דבר זה עלול לפגוע ביכולת לתת מענה שיצמצם את מספר הנפגעים בעורף בעת מלחמה.

חלק מהמקלטים אינם כשירים

בנוגע למיגון הפיזי של בתי תושבים מצא המבקר כי ישנם ממ"דים, מקלטים פרטיים משותפים ומקלטים ציבוריים שאינם כשירים, דבר העלול למנוע את האפשרות להתגונן באמצעותם במקרה של ירי טילים ורקטות לעבר ישראל.

בנוסף, כתב המבקר, בעת לחימה יידרשו תושבים שיתקשו להגיע אל אמצעי המיגון בתוך פרק הזמן שקבעו פיקוד העורף והפיקודים המרחביים בהנחיות ההתגוננות, וכן תושבים שיהיו תחת ירי רציף במיוחד באזורים הסמוכים לגבולות עם לבנון וסוריה, לשהות שהייה ארוכה במקלטים. למרות זאת, הוסיף המבקר, חלק ניכר מהמקלטים הציבוריים והמקלטים הפרטיים המשותפים אינו ערוך לכך.

המבקר ציין כי פערי המיגון אמורים להשפיע על החלטות הגורמים המדיניים והצבאיים לפני פתיחה במבצעי לחימה ובמהלכם, על החלטות בדבר פינוי אוכלוסייה, ועל היערכות הרשויות המקומיות לחירום.

גם פה יש החלטות ממשלה שהתקבלו ולא בוצעו. המבקר מצא כי מאז שנת 2005 קיבלו הממשלות בישראל החלטות שונות שנועדו לצמצם את פערי המיגון שנוצרו בעקבות היעדר מקלטים מתאימים במבנים שנבנו לפני 1992 – השנה שבה החלו לחייב בניית ממ"דים. המבקר מצא כי תוכניות אלה בחלקן לא מומשו כלל ובחלקן מומשו חלקית בלבד ולכן לא הביאו לצמצום פערי המיגון, במיוחד באזורי הפריפריה.

המבקר מצא בנוסף כי למרות פסיקת בג"צ ב2007 על מיגון מוסדות חינוך באזור רצועת עזה, קיימים עדיין ביישובי עוטף עזה וביישובים בטווח 15-7 ק"מ מגבול עזה מוסדות חינוך שאינם ממוגנים כנדרש.

רקטות על הצפון? אין מוכנות

גם בתחום פינוי האוכלוסייה נמצאו ליקויים והחלטות ממשלה שהתקבלו אך לא מומשו. ביולי 2012 החליטה הממשלה על אישור תוכנית "מלון אורחים" לפינוי המוני מאורגן של אוכלוסייה בשל סיכון המאיים עליה וקליטת האזרחים במקומות מוסדרים מראש. המבקר מצא כי נכון לפברואר השנה, לאחר שחלפו יותר משלוש שנים מאז קיבלה הממשלה את ההחלטה, לא ניתן לבצע תוכנית זו בשל אי השלמת היערכותם של חלק ממשרדי הממשלה ושל צה"ל.

המבקר כתב כי בעת מלחמה צפויים אזרחים רבים הגרים בסמוך לגבול להתפנות עצמאית. במהלך מבצע "צוק איתן", מוזכר בדו"ח, עזבו תושבים רבים מיישובי עוטף עזה את בתיהם ועברו למקומות יישוב אחרים. חלק מהתושבים התפנו עצמאית וחלק התפנו בפינוי שארגנו המועצות האזוריות ללא תיאום עם צה"ל ועם מערכת הביטחון. הקבינט לא דן במהלך מבצע "צוק איתן" בפינוי האוכלוסייה, זאת אף שלצה"ל לא הייתה יכולת התרעה נגד חלק מהטילים והרקטות שנורו לעבר היישובים בקרבת הגבול, ואף על פי שחלק ניכר מהתושבים התפנה עצמאית.

בעניין זה הוסיף המבקר כי במהלך מבצע "צוק איתן" המליץ המל"ל למערכת הביטחון לפנות חלק מתושבי עוטף עזה, אך הוא לא הציג לקבינט את המלצתו זו. המבקר הדגיש כי החלטתו של המל"ל שלא להציג את עמדתו בפני הקבינט בנושא פינוי האוכלוסייה אינה עולה בקנה אחד עם תפקידו, כפי שנקבע בחוק המל"ל, בדבר הצורך להציג חלופות, אם לדעתו הן קיימות, בתחום שבו נדרשת החלטה של הדרג המדיני, ואף ימליץ על החלופה.

לגבי תושבי הצפון כתב המבקר כי לפי תרחישי צה"ל, בעת לחימה בגזרת הצפון ישוגרו אלפי טילים ורקטות לעבר היישובים הסמוכים לגבול הצפון. למרות זאת, כתב המבקר, יכולת ההגנה על תושבי יישובי הצפון בכלל ועל תושבי הערים בפרט מוגבלת מאוד, נוכח פערי המיגון הניכרים ויכולות הגילוי וההתרעה המצומצמות. חרף יכולת ההגנה המוגבלת, לא גיבשו צה"ל ומשרד הביטחון תוכניות לפינוי אוכלוסייה, הכוללות את ערי הצפון, ולא התקיימו דיונים ברמת הדרג הצבאי או המדיני בנושא הפערים באמצעי ההגנה האזרחית והשלכותיהם על הגנת תושבי יישובי הצפון.

בסיכום הדו"ח כתב המבקר כי אמנם בשנים האחרונות עברו מוכנות העורף האזרחי והגנתו כברת דרך, אך בביקורת עלו פערים, חלקם משמעותיים, בהיערכות בתחום המיגון הפיזי, הגילוי וההתרעה ואף פינוי אוכלוסייה, שיש בהם כדי להגדיל את הסיכון לחיי התושבים בעת אירוע לחימה. פערים אלה גדולים במיוחד ביישובי גבול הצפון בכלל ובערי הצפון בפרט, הצפויים על פי תרחיש הייחוס להיות תחת ירי רצוף ומתמשך.

דובר צה"ל ורשות החירום הלאומית הגיבו באריכות לטענות המבקר, יוסף שפירא.

מדובר צה"ל נמסר בתגובה לדו"ח החריף: "צה"ל מקדם בברכה את דו"ח המבקר, לומד את עיקריו ויפיק את הלקחים הנדרשים. ייעודו של פיקוד העורף הוא גיבוש תפיסת ההפעלה והתורה המשולבת בתחום ההתגוננות האזרחית. פיקוד העורף מנחה ופועל בשיתוף פעולה עם מוסדות המדינה ומערכיה המבצעיים על מנת להכין את אזרחי המדינה להתמודדות עם מצבי החירום השונים.

"בצה"ל רואים חשיבות רבה בתחום מיגון העורף ועל כן גובש פרויקט 7-0 קילומטרים האמון על הבטחת מיגונם של מוסדות החינוך ויצירת תחושת ביטחון בקרב תושבי עוטף עזה וביישובים בטווח 15-7 ק"מ. במהלך השנים האחרונות פיקוד העורף משלים פרויקט יסודי וארוך טווח. במסגרתו מופו כל מוסדות החינוך הפורמליים, ומחלקת המיגון תכננה יחד עם יישובי העוטף והמועצות המרחביות מענה מיגוני הולם, המתאים למרחקי ההגעה בזמני הצפירה הרלוונטיים. עד כה, ביישובי עוטף עזה מוגנו כ-250 מוסדות חינוך, ונותר מוסד אחד בעבודה בקיבוץ יד מרדכי להשלמת הפרויקט.

"באשר לתקינותם של מקלטים ציבוריים, על פי חוק ההתגוננות האזרחית, האחריות למיגון מוטלת בראש ובראשונה על הרשות המקומית להחזיקם באופן המאפשר את השימוש בהם בכל עת שיהיה צורך בכך. באשר לפערים בנושא גילוי והפצת התרעה מפני ירי טילים ורקטות, בחיל האוויר מתבצעת כל העת עבודה נרחבת לשיפור המענה לתחום הגילוי וההתרעה ביישובי עוטף עזה ובצפון הארץ. במהלך השנה האחרונה, כחלק מהמאמץ, בוצעה עבודה נרחבת של חיל האוויר בהצבת מכ"מים טקטיים לאורך הרצועה, לגילוי מיטבי בגזרות השונות. בנוסף, פיקוד העורף מטפל בכשירותם של אמצעי ההתרעה, כגון דיווחיות וכרוזיות במוסדות החינוך, ומתקצב אותם.

"פיקוד העורף מקיים מאמץ מיפוי חסר תקדים על מנת לשקף את תמונת המצב של פערי המיגון במדינת ישראל. מיפוי זה הושלם בכ-85 אחוזים משטחי מדינת ישראל. כל מיפוי המדינה עתיד להסתיים עד אוגוסט 2017. פיקוד העורף פועל בשיתוף פעולה מלא עם רשות החירום הלאומית ומשרדי הממשלה השונים ומשתף אותם בנתונים הקיימים ברשותו, ונתונים אלו אף הוצגו פעמים רבות בוועדות הכנסת השונות".

מרשות החירום הלאומית נמסר בתגובה: "מאז חזרתה למשרד הביטחון ביוני 2014 השלימה הרשות, יחד עם פיקוד העורף, הסדרה היסטורית של חלוקת הסמכויות בין הגופים הלאומיים לטיפול בעורף, ואף השלימה את כתיבת תזכיר חוק 'מוכנות המרחב האזרחי' (חוק העורף), המסדיר לראשונה את חלוקת התפקידים והמשימות בין הגורמים האחראים בחירום - מוסדות המדינה, רשויות מקומיות, גופי הצלה וגופי המשק.

"אף שהליך הסדרת הסמכויות מול המשרד לביטחון הפנים טרם הושלם בכתובים, הסדרה בין המשרדים קיימת בפועל. הביטוי הטוב ביותר לכך הוא גל השריפות האחרון, שבו אף שהמשרד לביטחון הפנים לא הוכרז כנושא באחריות הלאומית, רח"ל וכל משרדי הממשלה התייצבו לסייע לו, וכוחות פיקוד העורף פעלו בתיאום מלא עם משטרת ישראל. במקביל, רח"ל הפעילה את ועדת 'מל"ח צפון' לסיוע לעיר חיפה, וכל התהליכים פעלו כמצופה.

"מאז סיום הביקורת לפני יותר משנה, רח"ל אישרה בקבינט את תרחיש הייחוס החדש לעורף, שעל בסיסו נבנתה תוכנית עבודה רב-שנתית למוכנות העורף (2020-2016). תוכניות 'מלונית' ו'מרחק בטוח' שגיבשו רח"ל ופיקוד העורף הן תוכניות פינוי האוכלוסייה המפורטות, המתואמות והמדויקות ביותר שהוכנו אי פעם לטיפול באוכלוסייה מפונה, כמעט עד לרמת המשפחה הבודדת. כל יישוב בגבול הצפון ובעוטף עזה יודע להיכן יתפנה בחירום, וכל משרד ממשלתי - בריאות, חינוך, רווחה, פנים ועוד - יודע מה תפקידו, והכין תוכניות בהינתן החלטה על פינוי.

"התוכניות האופרטיביות מתעדכנות אחת לכמה חודשים בהתאם לשינויים הדמוגרפיים בכל יישוב, בפיקוח של ועדת היגוי בין-משרדית. במקביל, עשו משרדי הממשלה בסיוע רח"ל קפיצת מדרגה משמעותית ביכולתם לממש את תוכנית 'מלון אורחים' לפינוי נרחב של אוכלוסייה במקרה של מלחמה או אסון המוני. בניגוד לנטען בביקורת, תוכניות הפינוי השונות משלימות זו את זו ואף תורגלו כמה פעמים בשנתיים האחרונות: בתרגיל 'נקודת מפנה 15', בשבוע החירום הלאומי שעסק כולו בסוגיית הפינוי, בתרגיל המטכ"לי ובתרגילים צבאיים נוספים.

"באשר לסוגיית המתפנים עצמאית, התקיימו כמה דיונים בין-משרדיים, והוכנו מדרגים שונים לטיפול במתפנים, בהתאם לסוג מצב החירום והיקף המתפנים. המודלים השונים הוצגו לדרג המדיני. במקביל, גובשו העקרונות לתוכנית כוללת, לרבות הכנת פתרונות ארוכי טווח להתמודדות עם נזקי רעידות אדמה, ומשרדי הממשלה עוסקים בימים אלה בהכנת תוכניות אופרטיביות לתרחישים אלה".